全国综合性实体政务大厅普查报告

习近平总书记在党的十九大报告中指出，坚持以人民为中心，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，强调转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。本届政府持续深化“放管服”改革，大力推进“互联网+政务服务”，各级政府综合性实体政务大厅（以下简称“政务大厅”）和网上办事大厅建设迈上新台阶，形成了网点覆盖全国的政务服务体系，部分地方初步建成省市县统一的互联网政务服务平台，有力推动了“放管服”改革，特别是行政审批制度、权责清单制度、“多证合一”等改革措施落地见效，切实方便了企业群众办事，促进了行政权力阳光运行。同时，各地政务大厅也面临着理顺体制机制、实现数据共享、提升服务效果等新挑战。

为全面了解政务大厅发展现状和面临的困难问题，2017年2月至8月，按照《国务院办公厅关于开展全国政务服务体系普查的通知》（国办函〔2017〕17号）要求，全国3208个县级以上地方政府（含新疆生产建设兵团）报送了大厅基本情况、事项进驻办理情况、信息化系统情况，以及标准化建设与应用、服务信息公开、监督管理制度等方面有关数据，并反映了大厅发展面临的主要问题与政策建议，国办政府信息与政务公开办公室在清华大学公共管理学院支持下对普查数据及情况进行了梳理分析。有关情况如下。

一、基本情况

地方各级党委政府高度重视综合性政务大厅工作，推行市县乡（或省市县乡、省市县乡村）多级政务大厅统一服务标准、统一业务系统、统一管理监督，实行“一个窗口受理、一站式办理、一条龙服务”，全国政务服务体系初步形成；多个地方初步建成统一政务服务平台，实现了线上线下一体化运行。

政务大厅服务网点实现全覆盖。截至2017年4月，全国县级以上地方各级人民政府共设立政务大厅3058个，覆盖率94.3%。其中，省级政务大厅19个（含新疆生产建设兵团），地级市政务大厅323个，县级政务大厅2623个，直辖市区县政务大厅93个。此外，乡镇（街道）共设立便民服务中心38513个，覆盖率96.8%；国务院部门共设立政务大厅42个。江西、广西、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏7个省（区）已实现省、市、县三级政务大厅全覆盖。

图1　全国政务大厅覆盖情况

政务大厅是群众办事的主要渠道。近年来，各级政务大厅积极推进审批部门和事项全面进驻，努力推动群众关注度高、办理量大的服务事项进驻，不断拓展服务功能、提升办事效率，大部分实现了从单一审批向综合服务转变，已经成为当地群众办事的主要渠道。普查数据显示，2016年政务大厅总办件量6.02亿件，相当于每个大厅办理19.7万件，日均办理784件。从大厅年平均办件量来看，地级市大厅最高，达52.6万件，省级大厅次之，为40.4万件，直辖市区县大厅28.9万件，县级大厅14.7万件。目前，群众在政务大厅办件量远超过互联网平台，地级市86.9%的办件量发生在政务大厅，西部地区更是高达97%。

图2　具有政务大厅和网上平台的地区两类渠道办件量对比

政务大厅是“互联网+政务服务”的线下支撑。近年来，各地各部门按照统一要求，大力推行“互联网＋政务服务”，取得明显成效，浙江、广东、贵州、江苏等地已经建成覆盖省市县各级的统一互联网政务服务平台。从各地推行“互联网+政务服务”的情况看，凡是线下实体政务大厅与网上办事平台实现一套系统办事、一体化运行的，均取得了较好实际效果。如，江苏省升级改造各级政务大厅，推行“不见面”审批，对省市县三级5300余个政府机构的66万多项行政权力事项和公共服务事项进行统一管理、动态更新，打造纵横全覆盖、事项全口径、内容全方位、服务全渠道的网上网下一体化政务服务平台。以地级市网上办事平台为例，有政务大厅支撑的平台，可受理的行政许可事项比没有政务大厅支撑的平台多50.5%，其中，能够即时办结的事项（又称“即办件”）数比没有政务大厅支撑的多274%，能在1个工作日内办结的事项数比没有政务大厅支撑的多320%，平均预约量多26%。

图3　有无政务大厅支撑的网上平台进驻事项对比

图4　2016年有无政务大厅支撑的网上平台平均办事预约量对比

政务大厅是咨询会办的综合平台。不少地方政务大厅集协调中心、求助中心、调解中心为一体，统一运行、协同服务，全方位解决企业群众办事过程中遇到的困难。如，四川省成都市新津县在政务大厅设立民生诉求会办中心，统一接收群众咨询投诉，协调推动部门办理，年均受理群众诉求5000多件，办结率100%。另外，全国有471个政务大厅进驻了统一的12345等政务服务热线，多地政务大厅配备了专业导办督办人员，开展咨询引导。其中，天津市依托政务大厅，将原政府部门的53条服务热线，统一整合为“88908890”，并配备500多人的支撑队伍，对群众的办事咨询进行答复，对反映的问题及时转办、交办、督办，真正做到“拨拨就灵”。

图5　政务大厅进驻统一服务热线情况

政务大厅组织保障体系初步健全。各地区普遍设立了政务服务管理办公室、行政审批局等专门机构，负责统筹推进政务大厅建设、管理监督进驻业务部门、优化创新具体政务服务，成为落实行政审批制度改革、促进政府职能转变的重要力量。四川、北京、上海、江苏等16个省级政府还出台了相关的管理规定或管理办法，对政务大厅建设、部门事项进驻、办事服务标准等提出规范要求。其中，四川省于2013年率先颁布《四川省政务服务条例》，推进审批项目、办事制度、服务模式、办公场地和设施标准化建设；福建省福州市于2014年出台《福州市行政服务条例》，将“马上就办”、“两集中、两到位”、“一次性告知”等制度以地方法规形式写入条例。

表1　省级政务服务管理规定（办法）

二、发展成效

（一）推动“放管服”改革各项任务落地

本届政府成立以来，各地政务大厅充分发挥直接面向企业群众服务的优势，深入贯彻“放管服”改革，成为权责清单制度、“多证合一”等改革措施落地施行的主要平台。

权责清单制度得到细化落实。推行政府部门权力和责任清单制度（简称权责清单制度）是党的十八届三中、四中全会部署的重要改革任务，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府具有重要意义。各地政务大厅落实“放管服”改革要求，具体承办权责清单中行政许可、行政确认、行政奖励和行政征收等多类直接面向企业群众的办事服务事项。全国政务大厅共入驻行政许可事项51.4万项，平均每个政务大厅可办理168项，89.8%的大厅提供了行政确认等其他服务事项。在具体办理过程中，政务大厅还将行政权力事项进一步拆分为服务事项，细化要求，优化流程，推进行政权责依法公开，强化行政权力监督和制约。如，浙江省公开的行政权责清单中，“企业及分支机构登记（设立、变更、注销）”只是一项行政许可，有关政务大厅在具体工作中，按照登记、设立、注销等具体业务，以及企业集团、外资企业、分公司等主体的不同，细化拆分为34个子项，每一个子项都有不同的业务流程和材料要求。

“多证合一”改革取得明显成效。政务大厅积极落实“先照后证”、“多证合一”等商事制度改革，多地大厅设立了商事登记业务办理专区，将工商、税务、质检等相关部门窗口集中在一起，汇总填报表格，提供企业名称预核准、企业登记注册等服务快速通道，显著缩短办理时限，积极为促进“大众创业、万众创新”助力。普查显示，“多证合一”前，企业登记的平均办理时限为16.8天，“多证合一”后缩短至3.4天，压缩幅度达79.8%。如，河南省大力推进“35证合一”，在政务大厅实行“一表申请、一窗受理、一网归集、一键推送”工作模式，可在1至3个工作日内办结企业设立登记。

图6　“多证合一”服务压缩天数情况

“群众少跑腿”不断推进。为方便企业群众办事，各地政务大厅结合实际大力推进办事事项的即时办结。普查了解到，2985个政务大厅的17.9万个事项实现了即办即结，立等可取；924个政务大厅开展了证照寄送服务，有效减少了企业群众跑腿次数。浙江省义乌市行政服务中心主动向省数据中心申请共享身份证、营业执照及其他信息，减少群众提供办事材料，日均通过快递送达的办事结果已超过1000件，每年可减少群众到窗口近30万次。

图7　有“即时办结事项”的大厅分布情况

（二）促进行政审批制度改革深化

各地政务大厅按照利企便民要求，加强部门间协同联动、优化审批流程，全面落实“两集中、两到位”改革，有效促进了行政审批制度改革进一步深化。

图8　各省（区、市）政务大厅整处<科>室进驻部门占比情况

全面落实“两集中、两到位”改革。各地区依托政务大厅清理归并行政审批和政务服务职能，推进各部门的审批、服务职能向一个处（科）室集中，各审批服务处（科）室向大厅集中；推进分散的审批服务事项进驻大厅到位，授权到位（“两集中、两到位”）。全国共有2734个政务大厅推行了“两集中、两到位”改革，占政务大厅总数的89.4%。天津、浙江、吉林、山西、山东等地整处（科）室进驻的部门比例均超过了50%。四川省42个有审批职能的省政府部门（单位）中，除省知识产权局、省盐务局外，都设立了行政审批处，并全部入驻政务大厅。“两集中、两到位”改革使政务大厅从设立之初的简单“收发室”模式，走向真正提供“一站式”审批服务，方便了企业群众办事，提高了审批效率和监管效果。

探索试点行政审批机构改革。目前，全国地级市和区县（含开发区、自贸区等）共成立行政审批局180个（其中135个是政务大厅的管理机构），平均划转15个行政职能部门和119项审批事项，实现了“一枚印章管审批”。其中，最早成立的四川省成都市武侯区行政审批局，与政务大厅实行“一套人马两块牌子”，集中统一办理各类行政权力事项和便民服务事项。天津市政府的37个委办局全部成立行政审批处，16个区全部成立行政审批局，形成“市级审批处+区级审批局”的新型行政审批体制。天津市滨海新区行政审批局将109枚印章合并成1个，18个部门近600人审批减少到1个部门102人；将重复、交叉的审批事项进行清理合并，从216项减少到147项；投资项目、企业设立审批用时分别不超过原来的1/2、1/3。银川市行政审批局实施的153大类505项具体审批业务办理时限由法定的合计4080个工作日减少到880个工作日，减幅达79%。

推行“一门式”服务改革。为杜绝“无故不受理”、“两头受理”、“超时办理”等问题，一些政务大厅采取了“一门式”服务模式，通过设立综合窗口，实行统一标准、统一受理、统一分办、统一反馈，有效提升了群众办事满意度。如，广东省佛山市禅城区于2014年推行“一门式”服务改革，在窗口数量减少30%的情况下，办理事项增加了3倍多，群众排队等候时间减少一半以上，平均办理时间缩短7.5个工作日。目前，广东省在全省范围内推广“一门式”模式，黑龙江、江苏、江西、四川、陕西等省份一些地方也在不同程度学习借鉴这种模式。

图9　全国推行“一门式”服务改革的省份情况

图10　“一门式”模式大厅和其他模式政务大厅平均窗口数情况

深化并联审批改革。为提高行政审批效率，减少权力寻租，方便企业和群众办事，各地普遍开展并联审批，统一受理涉及多部门的投资项目审批事项，取得了明显成效。普查发现，投资项目并联审批事项平均涉及6个部门，其中124个事项涉及部门超过10个。实行“并联审批”将平均办理时限由65.5天缩短至21天。如，四川省达州市投资建设项目报建审批由1042天缩短至60天，压缩了982天（约为2.7年）。此外，各地政务大厅针对多个部门业务流程普遍存在评估、审图、实地查勘等费时较多的环节，创新提出“模拟审批”、“多评合一”、“多图合一”等方式，进行联合办理，显著提高了审批效率。如，江苏、福建等地开展模拟审批，实现后置部门提前介入；江苏省镇江市推行“多评合一”改革，项目评估审批周期由141个工作日缩短到50个工作日以内，压缩比例64.5％；江苏省盐城市在政务大厅推行“七图”联审，加强市县两级图纸审查联审联动，施工图联审由40多个工作日，压缩为7个工作日。

图11　投资项目并联审批压缩天数情况

（三）推进服务流程优化

全国政务大厅通过优化办事流程、创新服务方式，不断提高企业群众办事便利度。普查发现，全国政务大厅总计优化事项17.3万项。其中，每个大厅办理量居前五位的事项累计减少办事材料34409份，平均每个事项减少14份，减少幅度达60.2%。同时，全国73.4%（2246个）的政务大厅提供预约服务。在提供预约服务的大厅中，实现网上平台预约的占38%，手机等移动客户端预约的占19.4%，电话预约的占85%。多地政务大厅推行“办事无休”服务。比如，浙江省台州市黄岩区2004年4月起推出居民办证类、房地产证及相关配套业务等服务事项双休日对外服务，深受群众好评。有855个政务大厅提供全程无偿代办服务，涉及事项66.9万项，2016年共代企业群众办事487.2万次。内蒙古、辽宁、河北等11个省份开展市、县、乡、村多级无偿代办，有效解决了基层群众办事难的问题。

图12　优化流程后办理量前五位的事项办事材料减少情况

图13　各级政务大厅提供预约服务情况

图14　政务大厅提供预约方式情况

图15　各级政务大厅提供代办服务情况

此外，不少地方将服务功能下沉，推进事项区域内通办。比如，重庆市渝北区推出22项公共服务事项同区通办，实现居民就近提交申办事项、就近领取办理结果。北京市东城区与辖区内企业开展合作，建立政企联动服务机制，设立“政务服务站”，将政务大厅部分审批事项的代理服务下沉到服务站办理。山西省临汾市尧都区政务大厅将残疾人办证窗口设在伤残鉴定的定点医院，大大方便了残疾人鉴定办证。

（四）促进行政权力阳光运行

政务大厅把进驻部门的行政行为置于企业群众的监督之下，全面公开办事事项名称、条件、材料、流程、时限等，使政府工作真正做到了阳光运行、公开透明，保证了群众对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权。

各地区在推进政务大厅建设的过程中，建立了较完善的监督机制，实现了对办事过程的立体式监控。77.2%的政务大厅建立了电子监察系统，82.5%的政务大厅开展了视频监控，74.1%的政务大厅设立了现场投诉受理区，89.7%的政务大厅提供了电话监督方式。在规范涉企收费方面，不少地方通过政务大厅实施“一个窗口收费”，要求进驻单位必须公开和严格执行收费项目及其标准，实行收费报批、集中收缴、统一划转、收缴分离，有效规范了进驻单位涉企收费行为。全国政务大厅建立一次性告知制度、工作人员行为规范制度的比例超过90%；建立限时办结制度、首问负责制度、投诉处理制度、责任追究制度的比例超过80%。此外，近40%的政务大厅建立了超时默许制度，在事项办理超过承诺时限后启动该程序，24小时内办结。上海、江苏、浙江、福建等地还探索推行窗口受理无否决权制度。

图16　全国政务大厅采用的各类监督方式情况

图17　全国政务大厅管理机构制定的管理制度情况

三、存在问题

地方普遍反映，政务大厅由地方政府自下而上探索设立，其机构性质、职能编制，以及与业务部门、信息化部门的关系等在不同地方存在显著差异，进一步发展面临“三不三难”问题。

一是认识不统一。《行政许可法》和《中共中央办公厅 国务院办公厅关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）对行政审批运行程序、联合办理，政务大厅管理机构的性质、经费等做了规定，但有关要求较为原则，缺少配套操作层面办法。同时，近年来“互联网+”发展迅速，政务服务新的提供方式不断涌现，政务大厅建设发展面临着新形势和新问题。各地对政务大厅的发展方向、发展模式存在不同认识，在具体工作中对现有政策贯彻落实程度差异很大。19个省认为省级政务大厅将部门的审批事项集中起来统一运行和监管，有利于提高审批效率，推进权力在阳光下运行，浙江、广东等地则认为发展网上办事大厅，已经可以优化部门审批流程，方便企业群众办事，不必专门建设实体省级政务大厅；有的地方要求所有部门进驻政务大厅，有的地方仅要求有行政审批事项的部门进驻，等等。调查显示，平均仍有21.5%的审批部门和36%的行政许可事项未进驻政务大厅，部分地方的进驻比例更低。如，河北省沧州市南皮县34个部门权责清单中行政许可事项共有156项，县政务大厅仅进驻了12个部门的18个事项，部门进驻率35.2%，事项进驻率11.5%。此外，一些政务大厅反映，由于授权不到位，很多事项仍需企业群众回到部门盖章。

二是发展不平衡。从各省政务大厅平均进驻事项数方面看，前三位的省份是福建、贵州、浙江，进驻事项数均超过500项，后三位为西藏、青海、新疆，进驻事项数不足150项。其中，福建省平均进驻事项最多，为677项，西藏自治区最少，为40项。2016年四川、江苏、浙江、宁夏平均每个政务大厅月办件量超过3万件，广西、青海、海南、西藏不足5000件。从各地政务大厅部门进驻情况看，仅有6个省份政务大厅的审批部门进驻比例超过90%，13个省份在70%至80%之间，5个省份在60%至70%之间，3个省份在50%以下。

图18　各省（区、市）政务大厅平均进驻事项数情况

图19　各省（区、市）政务大厅月平均办件量情况

三是服务不到位。当前，很多政务大厅办事窗口设置不科学，与业务部门办件量不匹配，导致出现不同窗口“冷热不均”等现象。一些窗口排队人数多、人满为患，群众办事等待时间较长，甚至排一天也办不上业务；另一些窗口少有群众办事，有时一天也无人问津，出现人员长时间离席、聊天看报等问题，群众对此多有抱怨和诟病。如有的大厅社保窗口数量少，办事群众早上六、七点钟就到门口排号，到下午四点也没开始办理，感叹大厅办事很“烦心”；有的大厅距离城区较远，周围公共交通配套跟不上，不方便群众办事；还有一些大厅的服务功能不完善，未能提供预约、缴费、延时办理等服务，导致群众办事“费时费力”。部分政务大厅服务信息公开不到位、内容不全面，群众“找不到”、“看不懂”，只能到大厅窗口向工作人员进行咨询；还有不少网上办事平台内容与实际情况不一致，甚至下载的表格也与实际要求不符，群众网上办事“办不通”。

四是信息共享难。全国72.1%（2205个）的政务大厅建立了综合审批管理平台，其中超过70%的平台未能与部门办事系统实现数据共享，仅595个平台与部分职能部门的业务系统实现了数据对接。不少政务大厅在办理业务时，面临“多套系统、多个流程、反复登录、重复录入”问题，严重制约了审批效能的提升。浙江省宁波市反映，政务大厅除统一开发的审批系统外，还有市级部门系统33个，省级部门系统33个，国家部委垂直系统34个；江苏省南通市海安县政务大厅进驻部门25个，使用部委、省、市开发的办理系统30余个，有的一个部门办件系统达6个；银川市行政审批局除使用行政审批服务系统外，还同时使用8个国家部委的16个全国通用审批监管系统，以及7个自治区厅局的12个系统。广东省东莞市反映，由于已建的电子证照库与信息资源共享平台缺乏统筹考虑和有效打通，电子证照的应用和网上验证仍有难度。

图20　政务大厅审批管理平台与部门业务系统对接情况

五是部门协调难。不少地方提出，由于缺乏充分的法律依据和授权，政务大厅对规范部门办事没有硬性约束手段，协调监督进驻事项的办理存在难度，推进综合窗口、并联审批等工作较为吃力，非试点地方难以推行“一个公章管审批”。还有地方提出，中办发2011年22号文件关于政务大厅管理机构应使用行政编制的要求没有落地，政务大厅履行集中审批服务管理难度大。普查发现，约50%的管理机构是事业单位，还有约10%尚未经编制部门批准。

图21　政务大厅管理机构性质情况

六是平台统筹难。当前，随着互联网和移动互联网的迅速普及，不少地方部门在互联网、移动互联网端建设了多个办事平台。由于分属不同的部门或机构，导致不同平台之间缺乏统筹协调，业务内容多有重叠，甚至出现同一事项不同平台办事信息不同、办理程度不同的问题，既导致重复建设，也让群众无所适从，实际办事体验不好。同时，由于政务大厅在国家层面缺少统一的管理机构，各级政务大厅之间没有隶属关系，出现了“多头提要求，实际无人管”的现象。

四、相关建议

习近平总书记强调，要全面推进政务公开，强化对行政权力的制约和监督，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。便民服务平台建得好不好，关键看服务实效。李克强总理要求，把实体政务大厅、网上政务平台、移动客户端、自助终端、服务热线结合起来，实行线上线下一体化运行，政务大厅要真正做到一个窗口对外，一站式办结。普查中，地方同志普遍建议，推进政务大厅的建设和发展，必须坚持利企便民的总原则，加强指导协调，强化各渠道与各部门统筹，打通信息孤岛，促进业务协同。

一是加快健全政务服务体制机制。在国家层面明确统一的政务服务管理机构，统筹推进全国政务服务体系建设。总结行政审批制度改革经验，研究确定政务大厅管理机构的设立标准和发展模式，厘清政务大厅管理机构（政务服务管理机构）、业务部门、审改部门、网上办事平台建设运维部门之间的职责划分，明确赋予政务服务管理机构组织协调、指导监督业务部门开展政务服务的职责。探索线上线下两个政务服务管理部门整合，用“一套班子、一个系统”，覆盖多个渠道。

二要加快出台服务规范和管理办法。以利企便民为导向，探索启动《政务服务条例》编制准备工作，着手制定全国政务大厅建设管理办法，推进进驻政务服务事项统一规范，明确政务大厅窗口设置原则，并加强业务指导和评价考核，推动各级政务大厅健康有序发展。建立全国政务大厅关键数据动态信息库，对政务大厅运行及事项办理情况进行监测与分析，为深化“放管服”改革、推进政府职能转变提供支撑。

三是推动政务服务资源互通共享。加快政务大厅综合审批办事系统建设，对接各部门业务系统，推进政务信息共享共用，提供统一身份认证、统一接收分办、统一支付缴费等功能，实现一体化的预约办理、结果查询、咨询投诉。统筹推进电子证照、电子公文、电子签章等在政务大厅的应用。加强对共享数据的分析利用，凡是能通过网络共享复用的材料，不得要求企业群众重复提交，凡是能通过网络核验的信息，不得要求其他单位重复提供，真正让企业群众少跑腿、办成事。

四是推进线上线下平台融合发展。推动政务大厅办事系统和网上系统一体化建设，实现“一个系统支撑，一套人马办事”，为企业群众提供条件一致，时效一致，结果一致的办事服务。推行阳光服务，通过视频监控、网上投诉等方式加强对办事人员、办事过程的公开监督，依托电子监察系统对全部事项进行全流程动态监管，实现办事信息网上留痕，推进政务服务透明化、标准化、规范化。

五是加强政务大厅和基层便民服务点建设。加强省级统筹，因地制宜，推进各地政务大厅建设，为企业群众提供高效透明的办事服务，让老百姓到了政务大厅就不用再到政府部门跑腿。加强政务服务标准化建设，健全便民服务网络，通过乡镇（街道）便民服务中心和村（居）便民服务站（代办点），把标准一致、效果一致的政务服务送到群众身边，让企业群众切实分享“放管服”改革红利。总结推广政务大厅工作中的创新成果，推行周末无休、错时服务、无偿代办等经验做法，提升政务服务利企便民实效，切实增强群众获得感。